Dzierżawa, poddzierżawa i zakup gruntów rolnych od KOWR do zmiany?

Od 2016 r., wraz z wejściem nowych przepisów, Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (WRSP) gospodaruje mieniem przede wszystkim nie poprzez sprzedaż, a poprzez wieloletnią dzierżawę. Wskutek zmian legislacyjnych sprzedaż nieruchomości rolnych spadła w ciągu ostatnich pięciu lat z poziomu 100 do 5 tys. ha rocznie. W tym czasie tempo wzrostu średniej ceny 1 ha gruntów ornych wyraźnie spadło – jeszcze w 2014 r. wynosiło 27%, a na przełomie dekad (2019–2021) tylko 16%.

Ile gruntów rolnych ma jeszcze KOWR do rozdysponowania?

Na koniec 2022 r. Zasób WRSP wciąż posiadał 1 346,9 tys. ha nieruchomości rolnych. W dzierżawę oddano 80% tego majątku, przy czym forma gospodarowania była różna: poddzierżawa, trwały zarząd, wieczyste użytkowanie i inne.

Jakie nieprawidłowości wykazała kontrola NIK?

Za dzierżawę i sprzedaż nieruchomości rolnych Zasobu WRSP odpowiadał Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR). Działalność ta miała na celu utworzenie bądź powiększenie gospodarstw rodzinnych. Kontrolerzy NIK podkreślili, że pomimo dostosowania obrotu prawnego i zasad dzierżawy do nowych uwarunkowań legislacyjnych realizacja poddzierżawy nieruchomości rolnych nie zawsze była prawidłowa.

W okresie objętym kontrolą udzielono 129 zgód na zawarcie umów poddzierżawy nieruchomości rolnych z Zasobu WRSP (na 192 złożone). Najczęściej do poddzierżawy dochodziło z powodu stanu zdrowia dzierżawcy, czasowo uniemożliwiającego mu prowadzenie działalności rolniczej na całości lub części przedmiotu dzierżawy.

Naruszono przepisy wewnętrzne KOWR w stosunku do 811 ha poddzierżawionych nieruchomości, czyli 17% ogółu. Nieprawidłowości polegały na:

• wyrażeniu zgody na poddzierżawę na podstawie wniosku niezawierającego uzasadnienia lub z pominięciem dogłębnej analizy sytuacji dzierżawcy,
• wyrażeniu przez Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w Bydgoszczy zgody na zawarcie dwóch umów poddzierżawy na okres dłuższy niż rok, choć w tych wypadkach wymagana była zgoda Dyrektora Generalnego KOWR,
• nierozwiązania umowy dzierżawy przez Dyrektora Ośrodka Terenowego (OT) KOWR w Koszalinie, choć dzierżawca oddał część nieruchomości w poddzierżawę bez zgody KOWR i dopuścił do znacznego opóźnienia zapłaty czynszu.

NIK: poddzierżawa nie może służyć omijaniu przepisów

Najwyższa Izba Kontroli podkreśliła, że podstawową formą gospodarowania nieruchomościami rolnymi Zasobu WRSP jest dzierżawa, poddzierżawa nie powinna więc służyć jako sposób na pominięcie istotnych dla dzierżawy zasad rozdysponowania tych nieruchomości (art. 39 ustawy – np. przeprowadzania przetargu na dzierżawę nieruchomości lub udziału rolników indywidualnych w przetargu ze względu na miejsce zamieszkania w gminie, w której położona jest nieruchomość).

Tymczasem poddzierżawę stosowano na podstawie przepisów wewnętrznych KOWR, gdzie przesłanki udzielenia zgody sformułowano bardzo ogólnikowo, np. bez obowiązku weryfikowania poddzierżawców jako potencjalnych stron umów pod kątem zasadności uprzywilejowania niektórych osób w dostępie do ziemi rolnej czy bez wymogu starannej weryfikacji składanych wniosków.

Lista zarzutów NIK wobec KOWR

W 12 wypadkach KOWR wyraził zgodę na zawarcie umowy poddzierżawy nieruchomości już po zawarciu tych umów przez dzierżawcę. W jednym wypadku zgoda na zawarcie przez dzierżawcę aneksu do umowy poddzierżawy została wyrażona niemal pół roku od dnia wygaśnięcia tej umowy. Stwarza to zdaniem NIK ryzyko użytkowania nieruchomości rolnych Zasobu WRSP z naruszeniem ustawowych zasad gospodarowania tymi nieruchomościami, np. bez tytułu prawnego.

NIK wskazuje, że wyrażenie przez Dyrektora Generalnego KOWR zgody na zawarcie umowy poddzierżawy nieruchomości rolnej o powierzchni 3 ha wyłącznie na podstawie uzasadnienia wniosku, bez dodatkowej i wszechstronnej jego weryfikacji, rodzi ryzyko nierzetelnej oceny przesłanek będących podstawą do wyrażenia zgody na poddzierżawę.

Stwierdzone praktyki mogły wg NIK wynikać z nieuregulowania zasad udzielania przez KOWR zgody na poddzierżawę w ustawie i z braku szczegółowych przepisów na ten temat w regulacjach KOWR.

Brak rejestrów poddzierżaw

W okresie objętym kontrolą w KOWR nie prowadzono rejestru umów poddzierżawy. Dopiero w trakcie kontroli NIK Dyrektor Generalny KOWR wprowadził obowiązek sprawozdawczy dotyczący rejestru umów poddzierżawy, co ma wyeliminować nieprawidłowości stwierdzone przez NIK w tej materii.

Jakie wnioski z kontroli NIK w KOWR?

Zdaniem NIK nastąpił istotny postęp zarówno w zakresie dostosowywania regulacji prawnych, jak i stosowania zasad dzierżawy i sprzedaży tych nieruchomości, Izba zauważa, że nadal poprawy wymagają postępowania przetargowe, a także udzielanie zgody na poddzierżawę nieruchomości rolnych Zasobu WRSP.

Najwyższa Izba Kontroli wskazuje więc na potrzebę:

• podjęcia przez MRiRW działań w celu uregulowania w ustawie zasad poddzierżawy nieruchomości rolnych Zasobu WRSP z uwzględnieniem zasad dzierżawy określonych w tej ustawie – ze względu na społeczne znaczenie rozdysponowywania tych nieruchomości, w tym na ochronę i rozwój gospodarstw rodzinnych;
• podejmowania przez KOWR dalszych działań w celu wzmocnienia nadzoru w zakresie realizowanych zadań dotyczących dzierżawy, w tym uszczegółowienia regulacji zasad poddzierżawy określonej w uregulowaniach wewnętrznych KOWR w sposób gwarantujący przejrzystość postępowania i nienaruszający zasad rozdysponowania nieruchomościami Zasobu