Gleboznawcza klasyfikacja gruntów do zmiany. Wnioski z kontroli NIK

Jak zauważa NIK w raporcie pokontrolnym, przeprowadzona w całej Polsce – w latach pięćdziesiątych, sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku – gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest obecnie podstawowym źródłem danych o glebach. W ciągu kilkudziesięciu lat, jakie minęły od tego czasu, zmienił się znacznie sposób użytkowania gruntów, co mogło wpłynąć na ich klasę bonitacyjną (ocena jakości gleby pod względem wartości użytkowej). Zdaniem kontrolerów - ten sposób klasyfikacji gruntów powinien zostać zmieniony i dostosowany do aktualnej sytuacji w zakresie przeznaczenia i użytkowania gruntów.

Słaba kontrola i nadzór starostów

"Działania starostów nie zapewniły prawidłowego wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a ich nadzór nad prowadzonymi postępowaniami był niewystarczający. Istotne nieprawidłowości stwierdzono w większości skontrolowanych starostw i dotyczyły one 73 proc. objętych badaniem postępowań. Ustawodawca nie uregulował wymagań kwalifikacyjnych dla gleboznawców. Oznacza, to że klasyfikatorem może być dowolna osoba upoważniona przez starostę, co stwarza wysokie ryzyko nieprawidłowego przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ponadto w 14 powiatach (z 16 objętych kontrolą) klasyfikacja gruntów odbywała się de facto na zlecenie ich właścicieli, a przeprowadzali ją opłacani przez nich gleboznawcy. Prowadziło to do konfliktu interesów, który uważany jest za jeden z mechanizmów prowadzących do korupcji" - czytamy w raporcie Najwyższej Izby Kontroli.

Jak zauważa NIK, za klasyfikację gruntów odpowiedzialni są starostowie, którzy dane te gromadzą, tworząc ewidencję gruntów i budynków (EGiB). Na jej podstawie odbywają się prace związane m.in. z planowaniem przestrzennym, wymiarem podatków, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami czy wreszcie ewidencją gospodarstw rolnych. Od rzetelności danych ewidencyjnych zależą stawki podatku rolnego, należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej, czy prawidłowość przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne.

NIK w wyniku kontroli stwierdziła istotne nieprawidłowości w większości skontrolowanych starostw i dotyczyły one 73 proc. skontrolowanych postępowań (tj. 571 przypadków na 785 zbadanych). Największe zastrzeżenia budziły kwalifikacje gleboznawców dokonujących klasyfikacji gruntów. Kontrolerzy zauważyli, że obowiązujące regulacje ustawowe nie określają ani kryteriów wyboru, ani wymagań kwalifikacyjnych gleboznawców. Oznacza, to że klasyfikatorem może być dowolna osoba upoważniona przez starostę, co stwarza wysokie ryzyko nieprawidłowego przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Potwierdziła to kontrola ujawniając, że aż 33 spośród 42 operatów klasyfikacyjnych, zweryfikowanych w terenie przez NIK z udziałem biegłych i specjalistów, zawierało dane niezgodne ze stanem faktycznym.

"Uchybienia zaczynały się już na etapie wyboru klasyfikatorów, a sposób postępowania starostów był w tym względzie niejednolity. Spośród 16 starostw 12 działało w sposób nietransparentny, ponieważ nie określiło i nie podało do publicznej wiadomości wymogów, jakie musi spełniać kandydat na klasyfikatora. W ocenie NIK bez sprecyzowania tych warunków nie jest możliwe zapewnienie odpowiedniego poziomu realizacji zadań, a także uczciwej konkurencji i transparentności w procesie wyboru klasyfikatora" - czytamy w raporcie NIK.

"Mechanizmy prowadzące do korupcji"

Kontrola przeprowadzona przez NIK ujawniła, że klasyfikacja gruntów odbywała się de facto na zlecenie ich właścicieli, a przeprowadzali ją opłacani przez nich gleboznawcy. Mogło to skutkować zaniżaniem klasy ziemi, a w konsekwencji – odprowadzaniem mniejszych podatków i unikaniem opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej. W 9 proc. zbadanych spraw protokoły z czynności klasyfikacyjnych w terenie zostały sporządzone przez klasyfikatorów jeszcze przed wszczęciem postępowań administracyjnych w tych sprawach, a więc z pomięciem organu przeprowadzającego klasyfikację. Zważywszy na to, że w 75 proc. zbadanych spraw wnioskodawcy sami wskazywali klasyfikatorów i rozliczali się z nimi bez udziału starostów, doprowadzono w ten sposób do nieuprawnionego przekazania wnioskodawcom kompetencji organów władzy publicznej w sferze gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

NIK alarmuje, że w ten sposób stworzono warunki do naruszenia bezstronności i niezależności klasyfikatorów, gdyż wydając opinie znajdowali się w sytuacji konfliktu interesów, który uważany jest za jeden z mechanizmów prowadzących do korupcji. Jak już wyżej wspomnieliśmy, kontrolerzy NIK oraz powołani biegli i specjaliści, po oględzinach w terenie, wykryli dane niezgodne ze stanem faktycznym w 79 proc. operatów klasyfikacyjnych. Nieprawidłowo określono: rodzaj użytku gruntowego, klasę bonitacyjną, typ czy rodzaj i gatunek gleb.

W trzech badanych postępowaniach starosta przeklasyfikował grunty orne klasy II i IIIa, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, co było niezgodne  z ustawą o ochronie gruntów (art. 11). Wyłączenie ich z produkcji rolnej, przy zachowaniu przepisów ww. ustawy, wymagałoby wniesienia stosownych opłat w szacunkowej wysokości co najmniej 1,7 mln zł.

Nieterminowe wydawanie decyzji

Poza występującymi najczęściej przypadkami nieustalania w drodze postanowienia wysokości kosztów prowadzonych postępowań, w ponad połowie zbadanych spraw (459 z 785) decyzje o ustaleniu klasyfikacji gruntów wydawano nieterminowo. Ponadto, w 52 sprawach w ogóle nie wydano decyzji, pomimo złożonych wniosków i upływu, w skrajnym przypadku, ponad 5 lat. Kontrolerzy NIK stwierdzili również naruszenie wymogów w zakresie opracowania map i protokołów składających się na projekt ustalenia klasyfikacji, przeklasyfikowanie gruntów niebędących gruntami rolnymi lub leśnymi, wbrew przepisom Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czy też zaniechanie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów z urzędu.

"Do obowiązków starosty – wynikających z obowiązujących przepisów – należy również prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków i utrzymywanie jej w stanie aktualności. W tym obszarze również stwierdzono nieprawidłowości, dotyczące w głównej mierze nieterminowego wprowadzania do ewidencji zmian wynikających z wydanych decyzji klasyfikacyjnych (w 147 sprawach z 785) i opóźnionego zawiadamiania organów podatkowych o dokonanych zmianach (w 171 sprawach z 785). W skrajnym przypadku organy podatkowe zawiadomiono o zmianach w EGiB po ponad 4 latach i 8 miesiącach. Nieaktualność danych zawartych w ewidencji potwierdziły również badania terenowe przeprowadzone na 14 działkach z udziałem powołanych przez NIK biegłych i specjalistów. W siedmiu przypadkach niezgodność danych zawartych w ewidencji dotyczyła rodzaju użytku gruntowego zastanego w terenie, a w trzech dodatkowo klasy bonitacyjnej" - zauważył NIK w raporcie pokontrolnym.

Dodatkowo skontrolowani starostowie nierzetelnie nadzorowali postępowania klasyfikacyjne. Za wyjątkiem jednego starostwa, prowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie było objęte kontrolami wewnętrznymi, audytami ani udokumentowanymi działaniami nadzorczymi. Skala i charakter stwierdzonych nieprawidłowości świadczą o niewłaściwym funkcjonowaniu kontroli zarządczej w tym obszarze.

W związku z wynikami kontroli NIK sformułowała wniosek pokontrolny do Ministra Rozwoju i Technologii o sfinalizowanie działań zmierzających do wprowadzenia zmian w Prawie geodezyjnym i kartograficznym, określających niezbędne kwalifikacje dla osób uprawnionych do przeprowadzania czynności klasyfikacyjnych w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zapewniające odpowiedni poziom merytoryczny opinii wydawanych przez klasyfikatorów. Wniosek o podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia proponowanych zmian legislacyjnych NIK sformułowała już w kwietniu 2021 r. i wciąż pozostaje on aktualny.

Do starostów powiatowych, odpowiedzialnych za przeprowadzanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, NIK wniosła o: