NIK krytykuje system informatyczny ARiMR – zawiódł system, a nie ludzie

Z raportu NIK wynika, że prawidłową obsługę wniosków i realizację płatności bezpośrednich dla rolników w kampanii 2015 r., 2016 r. i 2017 r. zapewniono jedynie dzięki temu, że pracownicy Agencji pracowali na dwie zmiany i w dni wolne. W ramach każdej kampanii Agencja obsługiwała ponad 1,3 mln wniosków i wypłacała ponad 14 mld zł.

Do obsługi programów pomocowych ARiMR wykorzystuje pięć głównych systemów informatycznych, z których cztery zostały wytworzone i były utrzymywane przez wykonawców zewnętrznych. Jedynie system LIDER, który ze względu na długi proces negocjacji umów z dostawcami zewnętrznymi (w tym koszty modyfikacji systemu) wytworzony został przez pracowników ARiMR przy wsparciu zewnętrznym.
Od kampanii 2015 r., ARiMR realizowała 16 nowych schematów wsparcia bezpośredniego, co wymusiło dostosowanie Systemu Informatycznego Agencji (SIA) do zmienionych zasad oraz wymagań. W związku z tym w 2015 r. rozpoczęto budowę nowego systemu informatycznego SIA (zmiana ta była realizowana w ramach Strategii IT ARiMR na lata 2014-2020).

Najważniejsze ustalenia NIK

•  Agencja nie zrealizowała niektórych założeń przyjętej w 2014 r. Strategii IT na lata 2014-2020 – nie była aktualizowana i dostosowana do zmienionej, ogólnej Strategii ARiMR na lata 2016-2020, a także nie uwzględniała budowy kompetencji w oparciu o własny ośrodek tworzenia oprogramowania (Wydział Tworzenia Oprogramowania w Lublinie - WTOL). Ponadto nie zoptymalizowano modułu informacji geoprzestrzennej, a systemy hurtowni danych oraz nowy system identyfikacji i rejestracji zwierząt (eIRZ) nie zostały wdrożone. System przez te wszystkie niedociągnięcia nie pracował efektywnie i nie dawał możliwości raportowania. 
• ARiMR zmieniła technologię i architekturę systemu informatycznego SIA. Zgodnie z założeniami strategii wdrożone zostały systemy IACSplus, eWniosek, a prace projektowe dotyczące Zintegrowanego Systemu Kontroli uruchomiono w grudniu 2017 r.
•  Agencja zmieniła wykonawcę (na Hewlett Packard Enterprise Polska sp. z o.o.) odpowiedzialnego za rozwój i utrzymanie systemu informatycznego SIA. NIK krytykuje nadal wysoką zależność systemu informatycznego Agencji od wykonawcy, a podejmowane przez ARiMR działania nie były konsekwentne i nie przyniosły oczekiwanych rezultatów
• W 2016 r. Agencja uruchomiła Wydział Tworzenia Oprogramowania w Lublinie, który realizował prostsze zadania informatyczne, ale nie był  gotowy do przejęcia zadań od wykonawcy, w tym utrzymania systemu informatycznego SIA. Przejęcie usług administracji przewidywane jest na listopad  2018 r., a zakończenie okresu przejściowego i rozpoczęcie świadczenia usług utrzymania na lipiec 2019 r. 
• ARiMR nie posiadała planu na wypadek, gdyby wykonawca wycofał się z obsługi i rozwoju systemu SIA lub wypowiedział umowę.
• Agencja prawidłowo zabezpieczyła w umowach swoje interesy w zakresie autorskich praw majątkowych do systemów i aplikacji oraz kodów źródłowych, a także praw do modyfikacji i rozbudowy systemu informatycznego SIA. Konsekwentnie realizowała też koncepcję zapewnienia własnej infrastruktury sprzętowej.

NIK stwierdził, że Agencja, pomimo trudności z egzekwowaniem postanowień umów zawartych z wykonawcą doprowadziła do uruchomienia i utrzymania ciągłości pracy systemu, w taki sposób, że umożliwiło to przeprowadzenie weryfikacji wniosków i terminową realizację płatności. Ale nie do końca było to związane z prawidłowym działaniem systemu, a raczej pracownikami, którzy pracowali na dwa etaty. 

Problemy narosły

Na niezadowalającą wydajność SIA wpływ miała bardzo duża liczba modyfikacji oprogramowania (2015-2017 r.), których powodem były zmiany prawne i wymóg przebudowy znacznej części systemu. Wymuszało to w krótkim czasie odbiór dużej liczby nowych funkcjonalności i bieżące ich wykorzystywanie przez pracowników ARiMR w kampaniach 2015 r. i 2016 r. W opinii NIK, problemy zostały rozwiązane jedynie doraźnie, ponieważ konieczność zwiększenia wykorzystania funkcjonalności służących do wrysowywania warstw geoprzestrzennych oraz wdrożenie nowych aplikacji (np. eWniosekPlus), dodatkowo obciążających system, spowodowała ograniczenie wydajności SIA z kolei w kampanii 2017 r. 
 
Wydatki na rozwój i utrzymanie systemu informatycznego SIA były wysokie i w latach 2015 - 2017 wyniosły łącznie ponad 187 mln zł (najwięcej w 2016 r. - ponad 104 mln zł).  Po zmianie wykonawcy miesięczne wydatki na utrzymanie systemu zostały obniżone o 75 proc. - z 2,1 mln zł do 0,5 mln zł.

Płatności bezpośrednie zrealizowano zgodnie z przepisami prawa

• w kampanii 2015 r. płatności wyniosły 14,3 mld zł, 
• w kampanii 2016 r. - 14,6 mld zł, 
• w kampanii 2017 r. (do 30 czerwca 2018 r.) - 14,4 mld zł.

W żadnej kampanii, według raportu NIK nie przekroczono progu związanego z terminowością wypłat (powyżej 5%) i Agencji nie zostały naliczone sankcje. 
Płatności bezpośrednie były poprzedzone zgodnymi z prawem zaliczkami. W kampanii 2015 r. dla 79 proc. rolników wypłacono prawie 2,7 mld zł, w kampanii 2016 r. dla 98,5 proc.  rolników - blisko 9,7 mld zł, a w kampanii 2017 r. dla 99,4 proc. rolników - 9,2 mld zł.

NIK zwraca uwagę, że w kampanii 2016 r. nastąpił blisko czterokrotny wzrost liczby decyzji wydanych po 1 lipca w porównaniu do kampanii 2015 r. Wskazuje to na zwiększone ryzyko nieterminowej realizacji płatności bezpośrednich w kolejnych kampaniach.

eWniosek

Koszty przygotowania modułu eWniosek na kampanię 2015 r. wyniosły 1,4 mln zł, koszty modyfikacji na potrzeby kampanii 2016 r. - ponad 3,2 mln zł oraz koszty dostosowania (modyfikacji i zleceń operacyjnych) do kampanii 2017 r. - ponad 5,5 mln zł. Na podstawie doświadczeń z Agencji z poprzednich kampanii, na kampanię 2018 r. została przygotowana nowa wersja aplikacji eWniosek z wykorzystaniem tzw. kreatora wypełniania wniosku. Koszty budowy aplikacji eWniosekPlus na kampanię 2018 r. wyniosły 14,2 mln zł. W efekcie w ramach kampanii 2018 r. (do 30 czerwca 2018 r.) złożono ponad 1,3 mln eWniosków i oświadczeń (896 tys. eWniosków i 425 tys. oświadczeń, tj. razem 99 proc. wniosków z kampanii w 2017 r.).  

Uwagi i wnioski NIK 

Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę, że ARiMR nie przeprowadzając konsekwentnej dostosowania systemu informatycznego SIA i usług jego utrzymania wobec niezakończenia budowy własnych kompetencji IT, utrwalała stan wysokiej zależności od wykonawcy. Według NIK sytuacja zagrażała prawidłowej realizacji płatności bezpośrednich dla rolników (np. Podczas wycofania się wykonawcy systemu SIA).
NIK zwróciła uwagę, na to, że bardzo mało rolników w latach 2015-2017 skorzystało z aplikacji eWniosek, a koszty były znaczne (prawie 7 mln zł). Mała liczba wniosków internetowych wynikała z trudności w obsłudze wniosków rolników i pracowników ODR-ów, ale także czasowym ograniczeniem przez ARiMR pełnej dostępności eWniosku.

NIK wymaga od ARiMR

Na podstawie raportu i dotychczasowych ustaleń Najwyższa Izba Kontroli wnosi do ARiMR o zmiany 

• określenie w Strategii IT działań na rzecz ograniczenia stopnia zależności ARiMR od wykonawcy w zakresie rozwoju i utrzymania SIA, w tym planu wdrożenia dekompozycji systemu wraz z przejęciem usług utrzymania SIA i zwiększenia wydajności systemu;
• priorytetowe potraktowanie kwestii budowy własnych kompetencji dotyczących utrzymania i rozwoju systemów informatycznych, co w konsekwencji ma doprowadzić do uniezależnienia się od wykonawców zewnętrznych;
• prowadzenie działań w celu podtrzymania powszechnego korzystania z eWniosku w kolejnych kampaniach płatności bezpośrednich.

oprac. dkol na podst. nik.gov.pl