Import zbóż i rzepaku z Ukrainy. Raport NIK ujawnia kulisy i wskazuje winnych sytuacji na rynku

Jak zauważa NIK w swoim raporcie, chodziło o gigantyczny wzrost importu pszenicy, kukurydzy i rzepaku do Polski po wybuchu wojny w Ukrainie.

- Import samej pszenicy z Ukrainy do Polski wzrósł rok do roku o blisko 17 tysięcy procent, a kukurydzy nawet o prawie 30 tysięcy procent. W ciągu 16 miesięcy 541 firm sprowadziło łącznie 4,3 mln ton zbóż i roślin oleistych o wartości 6,2 mld zł - czytamy w raporcie.

Brak stabilizacji krajowego rynku zbóż

W ocenie kontrolerów NIK, rząd nie opracował systemowych rozwiązań zapewniających stabilność rynku rolnego, w tym funkcjonowania polskich producentów rolnych, a polityka rolna w tym zakresie oparta była na działaniach doraźnych. NIK wskazuje, że zarówno wprowadzenie czasowego embarga na import produktów rolnych z Ukrainy, jak i dopłaty do zbóż, rzepaku czy kukurydzy nie rozwiązały w sposób kompleksowy problemu zwiększonego importu zbóż i rzepaku. A ten wywołał perturbacje na polskim rynku i spowodował spadki cen polskich płodów rolnych.

- Działania Ministra Finansów i Krajowej Administracji Skarbowej nie zapobiegły przypadkom dopuszczenia do obrotu i wykorzystania importowanego zboża i rzepaku na inne cele niż określone w zgłoszeniu celnym. Z kolei kontrolowane urzędy celno-skarbowe, choć posiadały własne analizy oraz zewnętrzne informacje o istniejącym ryzyku zmiany przeznaczenia towaru w stosunku do zadeklarowanego w zgłoszeniu celnym, to jednak w sytuacji braku fiskalnych przesłanek nie podejmowały kontroli celno-skarbowych w stosunku do podmiotów importujących zboża i rzepak na cele techniczne - czytamy w raporcie NIK.

O godz. 11:00 odbędzie się konferencja prasowa NIK w tej sprawie.

Ile zbóż, rzepaku, kukurydzy i słonecznika trafiło do Polski z Ukrainy?

NIK w swoim raporcie przypomina, że po zawarciu w 2014 r. przez Unię Europejską układu stowarzyszeniowego z Ukrainą zniesione zostały częściowo cła na pszenicę, rzepak, słonecznik i kukurydzę. Po agresji Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r., Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej w maju tego roku zniesiono kontyngenty ilościowe i VAT na te produkty.

- Działania wojenne Rosji spowodowały blokadę portów Morza Czarnego i de facto przez kilka miesięcy całkowitą blokadę eksportu zboża z Ukrainy. W ramach zawartego w lipcu 2022 r. porozumienia zbożowego Ukraina w latach 2022-2023 wyeksportowała ponad 32 mln ton zbóż. Porozumienie to jednak zostało zerwane przez Rosję 17 lipca 2023 r., co mogło w znaczącym stopniu ograniczyć ukraiński eksport zboża, rzepaku i innych produktów rolno-spożywczych - czytamy w raporcie.

Najwyższej Izby Kontroli wskazuje, że eksport ukraińskiego zboża w sezonie 2022/2023 wyniósł blisko 49 mln ton i był na podobnym poziomie co w poprzednim sezonie (48,4 mln ton).

- W okresie od marca 2022 r. do marca 2023 r. Ukraina wyeksportowała 10 mln ton do pięciu krajów „przyfrontowych”: Polski, Słowacji, Węgier, Rumunii i Bułgarii. Do Polski wjechało ponad 4 mln ton zboża i nasion roślin oleistych, z tego tranzytem objęto 0,7 mln ton, a 3,4 mln ton zostało w kraju. Import docelowy do Polski stanowił ok. 10% zbiorów krajowych tych roślin (ok. 35 mln ton w 2022 r.) - zauważają kontrolerzy.

Szkodliwa wypowiedź ministra Kowalczyka 

Najwyższa Izba Kontroli poruszyła także kwestię niefortunnej i brzemiennej w skutkach dla polskich rolników wypowiedzi w czerwcu 2022 r. ówczesnego wicepremiera i ministra rolnictwa Henryka Kowalczyka. W jednym z wywiadów odniósł się on do kwestii zakłóceń rynkowych spowodowanych przez import zbóż z Ukrainy na polski rynek. Stwierdził w nim m.in., że ceny zbóż będą utrzymywały się na wysokim poziomie oraz że w II półroczu 2022 r. ceny te mogą ulec zwiększeniu. W związku z czym apelował do krajowych producentów rolnych o niesprzedawanie zboża i rzepaku.

- NIK wskazuje, że wyrażona w mediach przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocena sytuacji na krajowym rynku zbóż była błędna i nie oparta na żadnych analizach. W żadnym z dokumentów i analiz przedstawionych w trakcie kontroli, sporządzonych dla ministra przez ministerstwo lub podmioty zewnętrzne (np. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, instytuty naukowe), nie zawarto oceny ryzyk związanych z liberalizacją handlu z Ukrainą i analizy koniecznych działań w celu zapobieżenia zakłóceniom na krajowym rynku rolnym spowodowanym zwiększonym importem artykułów rolno-spożywczych z Ukrainy. Nie sugerowano w nich również zwyżki cen zbóż i rzepaku w II połowie 2022 roku - czytamy w raporcie.

NIK dostrzegł także to, że minister Kowalczyk nie przeprowadził w odpowiednim czasie analizy sytuacji na rynku rolnym po wybuchu wojny. W ten sposób podejmowane przez niego dalsze działania polityczne okazały się spóźnione i nieefektywne.

Jak wiemy, rolnicy dawali wyraz swojego niezadowolenia z działań ministra Kowalczyka m. in. podczas Europejskiego Forum Rolniczego w Jasionce, gdzie w stronę wicepremiera poleciały jajka. Kilka tygodni później Henryka Kowalczyka w resorcie rolnictwa zastąpił Robert Telus.

Niska podaż krajowego ziarna i początek importu z Ukrainy

Kontrolerzy zauważyli, że związku z wysokimi cenami zbóż i rzepaku w połowie 2022 r. i wstrzymywaniem się ze sprzedażą towaru przez polskich rolników po apelu ministra Kowalczyka do rolników, zmniejszyła się podaż krajowego ziarna zbóż i rzepaku, a jednocześnie wzrósł import tych towarów z Ukrainy.

- O ile w 2021 r. import pszenicy z Ukrainy do Polski wyniósł 3,1 tys. ton, to w 2022 r. było to już ok. 523 tys. ton, tj. wzrost o blisko 17 tys.%. Import kukurydzy z Ukrainy do Polski również wzrósł z 6,2 tys. ton w 2021 r. do 1 854 tys. ton w 2022 r., tj. wzrost o prawie 30 tys.%. Import rzepaku z Ukrainy w 2021 r. był na poziomie 86 tys. ton, zaś w 2022 r. było to 662 tys. ton, tj. wzrost o 670%. Wraz ze zwiększonym importem zbóż i rzepaku z Ukrainy zwiększyły się ich zapasy na krajowym rynku rolnym. Na dzień 30 czerwca 2021 r. zapasy zbóż w Polsce szacowano na ok. 3,8 mln ton, rok później na 7 mln ton, a w 2023 r. na 9,7 mln ton. Powierzchnia magazynowa w Polsce szacowana jest na ponad 24 mln ton zbóż i rzepaku. - czytamy w raporcie.

Ceny zbóż i rzepaku w Polsce spadły

Zdaniem autorów raportu, wzrost zapasów zboża spowodował problemy ze sprzedażą ziarna przez polskich producentów rolnych. Sytuacja ta przełożyła się na spadek cen zbóż w kraju, szczególnie w regionach graniczących z Ukrainą i wywołała protesty producentów zbóż i rzepaku. W I połowie 2023 r. nastąpił dalszy spadek cen zbóż i rzepaku w kraju i na świecie.

- Według danych Ministerstwa Finansów, w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r., średnia cena za tonę importowanej z Ukrainy pszenicy wyniosła 1090,74 zł, kukurydzy – 1096,16 zł, a rzepaku i rzepiku – 2685,13 zł.  Średnie ceny importowanego zboża i rzepaku z Ukrainy w latach 2022-2023 były niższe niż średnie ceny tych produktów na krajowym rynku rolnym - zauważa NIK.

Dopłaty do zbóż, rzepaku i kukurydzy nieskuteczne

Jak wskazuje NIK, w sytuacji braku stabilizacji na krajowym rynku zbóż w związku z rosyjską agresją na Ukrainę, Minister RiRW podjął działania, które miały m.in. zapewnić pomoc finansową dla rolników. Komisja Europejska zatwierdziła program wsparcia, w ramach którego do ponad 50 tys. poszkodowanych rolników trafiło 516 mln zł. To stan na 12 lipca 2023 r., kiedy kontrola była realizowana. Na dziś kwoty wsparcia wypłacone rolnikom z tytułu niskich cen skupu zbóż, roślin oleistych i kukurydzy z tytułu negatywnych skutkó rosyjskiej agresji na Ukrainę są znacznie wyższe.

Zdaniem NIK, rekompensaty utraconych korzyści dla producentów rolnych choć w obecnej sytuacji bardzo istotne, to jednak nie rozwiązują w sposób kompleksowy problemu zwiększonego importu zbóż i rzepaku z Ukrainy.

Kto odpowiada za import zbóż i rzepaku z Ukrainy?

W swoim raporcie NIK ujawnił także skale zjawiska importu zbóż i rzepaku z Ukrainy.

- W okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. 541 podmiotów prowadzących działalność gospodarczą sprowadziło 4,3 mln ton zbóż i roślin oleistych o wartości 6,2 mld zł (z przeznaczeniem na cele: konsumpcyjne, na pasze dla zwierząt, do siewu oraz jako zboże techniczne). Ponadto w okresie 4,7 tys. ton zbóż i roślin oleistych o wartości 5 mln zł zostało sprowadzonych przez 11 osób fizycznych. Sześciu z dziesięciu największych importerów zbóż i roślin oleistych z Ukrainy do Polski miało siedzibę w Warszawie i województwie mazowieckim. Największą ilość zboża i rzepaku, tj. 0,5 mln ton o wartości 0,6 mld zł sprowadziła firma zajmująca się przeładunkiem i sprzedażą produktów rolnych mająca siedzibę w województwie mazowieckim. Pozostałe dziewięć firm, które sprowadziło zboże i rzepak o łącznej wartości prawie 2 mld zł, miało siedzibę w województwie: mazowieckim (pięć podmiotów), lubelskim, pomorskim, kujawsko-pomorskim i małopolskim (po jednym podmiocie). Firmy te zajmowały się handlem, transportem i składowaniem produktów rolnych, produkcją oleju oraz hodowlą drobiu i trzody chlewnej - ustalili kontrolerzy.

NIK wskazuje, że poszczególne osoby fizyczne sprowadziły zboże o wartości od 21 zł (1,2 kg nasion słonecznika) do 1,4 mln zł (1,5 tys. ton pszenicy i kukurydzy). Zboże o największej wartości sprowadziła osoba fizyczna z województwa kujawsko-pomorskiego, a o najmniejszej z województwa świętokrzyskiego.

NIK wskazuje nieskuteczne działania ministra rolnictwa

Raport Najwyższej Izby Kontroli ujawnia też, że dopiero w grudniu Minister RiRW zwrócił się z wnioskiem do Komisji Europejskiej o podjęcie działań na rzecz ochrony polskiego rynku zbóż i rzepaku, w związku ze zwiększonym importem zbóż z Ukrainy.

- Do tego czasu minister oficjalnie nie występował do Komisji Europejskiej w tym zakresie, a informacje o sytuacji na krajowym rynku rolnym były przekazywane przez stronę polską jedynie podmiotom eksperckim, w szczególności na posiedzeniach Grupy Ekspertów Komitetu ds. Wspólnej Organizacji Rynków Rolnych, które nie miały kompetencji decyzyjnych w zakresie polityki handlowej UE. Następnie w styczniu 2023 r. Minister RiRW zwrócił się do Ministra Rozwoju i Technologii o wystąpienie do Komisji Europejskiej o przywrócenie unijnego cła na import kukurydzy, a w kwietniu 2023 r. o przywrócenie unijnego cła na import m.in. pszenicy. Zdaniem NIK działania w zakresie ochrony krajowego rynku rolnego powinny zostać podjęte znacznie wcześniej - czytamy w raporcie, w którym zastrzeżenia pojawiły się takze do Minister Rozwoju i Technologii.

NIK zauważył, że dopiero w kwietniu 2023 r. wystąpił z wnioskiem do Komisji Europejskiej o przywrócenie ceł na kukurydzę importowaną do UE oraz z wnioskiem o przywrócenie ceł m. in. na pszenicę. Działania te jednak były spóźnione i nie spowodowały przywrócenia cła na import tych towarów.

Zakaz importu zbóż i rzepaku z Ukrainy

NIK wskazał też, że w związku z brakiem efektów dotychczasowych działań, Minister Rozwoju i Technologii 15 kwietnia 2023 r. wydał rozporządzenie w sprawie zakazu przywozu z Ukrainy produktów rolnych, które objęło m.in. zboże, nasiona roślin oleistych, miód i cukier. 21 kwietnia 2023 r. ogłoszono rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie zakazu przywozu z Ukrainy produktów rolnych dopuszczające tranzyt ukraińskich artykułów rolnych przez terytorium Polski.

- Następnie 2 maja 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Komisji Europejskiej dotyczące przywozu do Unii Europejskiej pszenicy, kukurydzy, nasion rzepaku i słonecznika z Ukrainy, w którym wprowadzono tymczasowy zakaz importu tych towarów do pięciu krajów UE sąsiadujących z Ukrainą, w tym do Polski. Unijny zakaz importu tych produktów rolnych do Polski obowiązywał do 15 września 2023 r. i nie został przez Komisję Europejską przedłużony. W związku z tym Minister Rozwoju i Technologii w dniu 15 września 2023 r. wydał rozporządzenie w sprawie zakazu przywozu z Ukrainy produktów rolnych, które weszło w życie 16 września 2023 r. i obowiązuje obecnie. Zdaniem NIK działania te zostały podjęte ad hoc i nie rozwiązują w sposób kompleksowy problemu zwiększonego importu zbóż i rzepaku z Ukrainy - czytamy w raporcie.

Jak inspekcje kontrolowały import z Ukrainy?

Importowane zboże i rzepak z Ukrainy przeznaczone na cele spożywcze, paszowe i siewne kontrolowane były przez:

• Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa,
• Inspekcję Weterynaryjną,
• Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych,
• Państwową Inspekcję Sanitarną.

- W wyniku badań przeprowadzonych przez Inspekcję Weterynaryjną stwierdzono pojedyncze przypadki zanieczyszczenia zboża salmonellą (trzy przypadki), pestycydami i GMO (po jednym przypadku). W latach 2022-2023 organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przeprowadziły 11,6 tys. kontroli, w wyniku których stwierdzono obecność szkodników w 210 próbkach, obecność środka użytego do przeprowadzenia fumigacji w 37 próbkach i przekroczenie dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w 7 próbkach. Ponadto w wyniku 20 kontroli stwierdzono niezadowalające warunki transportu oraz niewłaściwą jakość dokumentacji - wskazują kontrolerzy NIK.

Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli zredukowanie w 2022 r. przez Inspekcję Weterynaryjną, na polecenie ministra rolnictwa, liczby bezpośrednich kontroli fizycznych zbóż importowanych z Ukrainy mogło przyczynić się do dopuszczenia do obrotu złej jakości zboża na pasze dla zwierząt.

Kontrole tranzytu zbóż, rzepaku i kukurydzy z Ukrainy do UE

NIK ma także zastrzeżenia w raporcie do ministra finansów i szefa Krajowej Administracji Skarbowej. 

- Działania Ministra Finansów i KAS nie zapobiegły przypadkom dopuszczenia do obrotu i wykorzystania importowanego zboża i rzepaku na inne cele niż określone w zgłoszeniu celnym. Z kolei kontrolowane urzędy celno-skarbowe, mimo że posiadały własne analizy oraz zewnętrzne informacje o istniejącym ryzyku zmiany przeznaczenia towaru w stosunku do zadeklarowanego w zgłoszeniu celnym, to w sytuacji braku fiskalnych przesłanek, nie podejmowały kontroli celno-skarbowych w stosunku do podmiotów importujących zboża i rzepak na cele techniczne. W 2023 r. organy Krajowej Administracji Skarbowej prowadziły 11 kontroli celno-skarbowych w zakresie wykorzystania zboża technicznego, importowanego z Ukrainy w latach 2022-2023, do celów innych niż zadeklarowane. Wszczęły także 88 postępowań przygotowawczych. Ponadto inspekcje kontroli żywności skierowały 16 zawiadomień do organów ścigania w tym samym zakresie - czytamy w raporcie.

Jak zauważyli kontrrolerzy, problemem dla krajowego rynku rolnego było zboże i rzepak z Ukrainy, które zostawało na terenie Polski, a nie tranzyt tych towarów do innych państw. NIK zwraca jednak uwagę, że w kwietniu 2023 r. KAS wprowadziła dodatkowy rodzaj zabezpieczeń pojazdów transportujących przez terytorium Polski ukraińskie zboże i inne produkty rolne.

- Obok wykorzystywanych już elektronicznych plomb z modułem GPS, transporty były konwojowane przez funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. Zdaniem NIK było to działanie nadmierne, generujące koszty, w dodatku nie wynikało z analizy ryzyka, a zostało podjęte jedynie w celu uzyskania efektu medialnego. Ryzyko naruszenia przepisów dotyczących procedury tranzytu było bowiem nieznaczne i wyniosło 0,1%. Konwoje zboża spowodowały również znaczne zaangażowanie funkcjonariuszy administracji celno-skarbowej, stwarzając przy tym ryzyko nienależytego wykonywania innych zadań. Koszty konwojowania transportów zbóż i rzepaku z Ukrainy przez funkcjonariuszy KAS zostały poniesione przez Skarb Państwa. Ministerstwo Finansów oraz organy KAS nie mogły oszacować jednak wysokości tych kosztów, wobec nieokreślenia zasad ich obliczania w przepisach prawa - czytamy w raporcie NIK.

Potrzebne zmiany w krajowych przepisach

NIK wskazuje, że obowiązujący od ponad sześciu lat w ustawie o KAS stan prawny w tym zakresie nie uległ zmianie. Konieczna zatem jest zmiana przepisów prawa dotycząca określenia zasad i wysokości kosztów zarządzanych konwojów, co wyeliminowałoby ryzyko narażania Skarbu Państwa na ponoszenie nieoszacowanych wydatków związanych z konwojowaniem towarów i sprzyjałoby realizacji zasady celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych.

Zdaniem NIK priorytetem dla rządu powinno być opracowanie systemowych rozwiązań zapewniających stabilność rynku rolnego, w tym funkcjonowania polskich producentów rolnych, co sprzyjać będzie bezpieczeństwu żywnościowemu kraju. Należy również podjąć działania oparte na merytorycznej analizie, polegające na wypracowaniu porozumienia, aby w przyszłości uniknąć kolejnych zakłóceń spowodowanych importem towarów rolno-spożywczych z Ukrainy. Z kolei realizacja wniosków pokontrolnych powinna przyczynić się do rozwoju krajowego sektora rolno-spożywczego, a także wzmocnić pozycję Polski na światowym rynku tych produktów.

Wnioski i zalecenia pokontrolne NIK

W związku z przeprowadzoną kontrolą Najwyższa Izba Kontroli przygotowała i skierowała następujące:

• do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o opracowanie systemowych rozwiązań eliminujących zagrożenia dla rynku produktów rolnych w dłuższej perspektywie, w celu zapewnienia stabilności jego funkcjonowania i zagwarantowania bezpieczeństwa żywnościowego kraju,
• do Ministra Finansów o podjęcie prac legislacyjnych w celu zmiany ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Należy wprowadzić przepis upoważniający właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia wysokości i sposobu obliczenia wydatków Skarbu Państwa w zakresie zarządzenia konwoju towarów w ramach kontroli celno-skarbowej,
• do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministra Finansów o efektywniejszą współpracę w zakresie importu i obrotu zboża oraz rzepaku z Ukrainy.

oprac. bcz na podst. MRiRW